Статья 1. Основные принципы лесного законодательства

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
6) обеспечение охраны и защиты лесов;
7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;
8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;
10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;
11) платность использования лесов.

Комментарий к статье 1 ЛК РФ

По своему значению любые принципы являются основными, исходными положениями какой-либо теории, учения, руководящими идеями, основными правилами. Законодатель достаточно часто в кодифицированных источниках, в федеральных законах применяет использование принципов той или иной отрасли законодательства. Прослеживается тесная связь основных принципов лесного законодательства с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". И это естественно, т.к. лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды являются смежными, а с точки зрения отрасли права они объединены экологическим правом как его составные части: названный Федеральный закон относится к природоохранительному законодательству, а Лесной кодекс - к природоресурсному законодательству.

Принцип сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду имеет конституционное начало. В статье 42 Конституции РФ закреплено положение о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Таким образом, в целях реализации положения Конституции данный принцип лесного законодательства подчеркивает ценные функции лесов, сохраняя которые, можно обеспечить право каждого на благоприятную окружающую среду. Положение Конституции должно реализовываться посредством применения норм не только Лесного кодекса, но и всего комплекса правовых норм, регламентирующих использование и охрану как отдельных природных ресурсов и комплексов, так и окружающей среды в целом.

Важным, на наш взгляд, является провозглашенный принцип об устойчивом управлении лесами, сохранении биологического разнообразия лесов, повышении их потенциала. Действительно, сохранения лесов в надлежащем состоянии трудно добиться без устойчивого управления ими. Государственное управление систематически подвергается административным реформам, что в целом непосредственно связано с экономической и политической ситуацией в стране.

Лес по своей природе считается восполнимым природным ресурсом. Однако надо учитывать, что у каждой породы существует свой возраст рубки. Например, возрасты рубок в равнинных лесах Российской Федерации для сосны 141 - 160 лет, кедра - 241 - 280 лет, осины - 61 - 70 лет <1>. Поэтому неслучаен акцент законодателя на учете длительности выращивания лесов при их использовании. Кроме того, в разных зонах произрастание леса происходит неодинаково (например, на севере лес растет очень медленно).

--------------------------------
<1> См.: Бит Ю.А., Вавилов С.В. Измерения объемов круглого леса: Справ. СПб.: ПРОФИКС, 2003. С. 13.

"Лес - экологический фактор огромного значения. С учетом экологии необходимо решать многие практические вопросы, связанные с защитным назначением лесов. Лес оказывает комплексное влияние на среду. Ограничивая действие прямой солнечной радиации, он создает особую, преимущественно благоприятную для человека среду. Влияние леса проявляется через изменение таких жизненных для человека субстанций, как воздух и вода, а также других существенных экологических факторов - почвы, фауны и других, обусловливающих экологию человека" <1>. Ключевая роль, которую играют все виды лесов в деле поддержания экологических процессов и равновесия на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях посредством, в частности, защиты уязвимых экосистем, водосборных районов и пресноводных ресурсов и в качестве накопителей биоразнообразия и биологических ресурсов и источников генетического материала для биотехнической продукции, а также фотосинтеза, была отмечена в Докладе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 г.). Таким образом, представленный принцип использования лесов с учетом их глобального экологического значения важен в целях достижения глобального консенсуса по вопросу лесов.

--------------------------------
<1> Мелехов И.С. Лесоведение: Учеб. 3-е изд., испр. и доп. М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2005. С. 208.

Следует отметить, что ст. 2 старой редакции Лесного кодекса РФ включала в себя некоторые принципы, упомянутые в комментируемой статье.

Пунктом 2 ст. 36 Конституции РФ закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В настоящее время существует обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, установленная Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 77). Поэтому принцип об использовании лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека, реализует вышеуказанные положения.

Новеллой вновь принятого Лесного кодекса РФ является исключение деления лесов на группы, бытовавшее не один десяток лет. Подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных свойств находит свое отражение в тексте нового Кодекса как сообразная альтернатива группам лесов.

Платность использования лесов как принцип лесного законодательства тесно переплетается с принципом платности природопользования, установленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Использование лесов - это один из видов природопользования, поэтому связь этих принципов очевидна.

Некоторые вопросы вызывает новый принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как видно из его содержания, речь идет об органах государственной власти вообще, т.е. как федерального, так и регионального уровня. При этом отметим, что в соответствии со ст. 4 ЛК РФ и Российская Федерация, и субъекты РФ, и муниципальные образования наравне с гражданами и юридическими лицами являются участниками лесных отношений. От имени РФ, ее субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют, соответственно, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, полномочия которых регламентированы ст. 81 - 84 настоящего Кодекса. В таком случае не совсем ясно, о каких ограничениях использования лесов указанными органами идет речь. На наш взгляд, это касается отсутствия права, установленного ст. 24 комментируемого Кодекса: органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления нельзя предоставлять лесные участки, т.е. указанные органы не могут быть лесопользователями. Хотя сегодня, в отличие от старой редакции Кодекса, такой термин законодателем не упоминается. Получается, реализуя право федеральной собственности на земли лесного фонда, установленное законодательством, Российская Федерация лесопользователем не является.

Принципы необходимы как для применения действующего законодательства, так и для будущего правотворчества в рамках соответствующего нормативного документа, поэтому формальность их содержания должна исключаться.

Другой комментарий к статье 1 Лесного Кодекса РФ

В ЛК-97 отсутствовала статья об основных принципах лесного законодательства. Некоторые из них закреплялись в статьях 2 ("Задачи и цели лесного законодательства Российской Федерации") и 50 ("Основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов").

Новый ЛК расширил состав основных принципов, допуская тем самым, что могут быть и иные - неосновные принципы лесного законодательства. Однако, учитывая компактность федерального лесного законодательства, включающего в себя, в отличие от земельного законодательства, всего два ФЗ - ЛК и Вводный закон, - необходимость установления принципов законодательства именно ФЗ, отсутствие в ЛК иных статей "о принципах" и их неуместность в Вводном законе как ФЗ переходного периода и вспомогательного характера по отношению к ЛК, можно утверждать об отсутствии в лесном законодательстве иных принципов, не предусмотренных в статье 1 ЛК. Если же на практике выявится потребность в установлении нового принципа лесного законодательства, то это можно сделать путем дополнения комментируемой статьи.

В связи с этим наименование статьи 1 ЛК об основных принципах лесного законодательства имеет скорее традиционный и резервный характер, нежели реально подразумевает иные принципы лесного законодательства. ЛК их не предусматривает. Поэтому слово "основные" в статье 1 ЛК фактически лишнее.

Сказанное не означает, что все остальные положения ЛК имеют непринципиальное или равноценное значение. Несомненна их различная нормативная нагрузка. Но ни одно из них не было включено (переформулировано) в число основных принципов лесного законодательства. Поэтому они должны рассматриваться как развитие содержания статьи 1 ЛК, толковаться на практике исходя из их принципов (руководящих начал) лесного законодательства, то есть статьи 1 ЛК. Применение того или иного положения лесного законодательства в противоречие положению статьи 1 ЛК означало бы лишение смысла принципа лесного законодательства и игнорирование его главных (принципиальных) положений.

Таким образом, статья 1 ЛК, в отличие от других его статей, обращена не только к различным правоприменителям - органам и должностным лицам исполнительной власти, частным лицам, ОМС, судам, - но и прежде всего к ОГВ, участвующим в принятии нормативных актов. ЛК может изменяться другими ФЗ. Но такие изменения не должны противоречить содержанию статьи 1 ЛК.

Кроме того, недопустимо расхождение принципов с иными положениями лесного законодательства и в первоначальной (комментируемой) редакции ЛК. Соблюдено ли это?

На первый взгляд принципы лесного законодательства сформулированы юридически, экономически, экологически и социально обоснованно и грамотно. Однако практическая реализация некоторых из них затруднительна либо происходит со значительными отклонениями от содержания статьи 1 ЛК. Чтобы это понять, необходимо изучить не только весь комментируемый ЛК, но и иные нормативные акты и иметь хотя бы общее представление об использовании и охране лесов в последнее время на практике.

На первое место в статье 1 ЛК поставлен принцип устойчивого управления лесами. Но какое может быть устойчивое управление лесами, если в последние годы постоянно реформировались природоохранные ведомства и перераспределялись их функции, происходили бессистемные изменения нормативных актов по лесным вопросам, а Вводный закон (статья 15) предписал, по сути, незамедлительную (до 1 февраля 2007 года) передачу права собственности на лесхозы - основной единицы управления лесами, существовавшей в России десятки лет, - субъектам РФ и их преобразование "в соответствии с гражданским законодательством" (статья 11). В свою очередь, новый ЛК, сохранив ЗЛФ в федеральной собственности, передал ОГВ субъектам РФ ряд новых "лесных полномочий", для реализации чего потребуется по-новому формировать управленческие органы во всех субъектах РФ. В этих условиях обеспечить устойчивое управление лесами невозможно.

Пункт 2 статьи 1 ЛК устанавливает принцип сохранения водоохраной функции лесов. Но как лес может сохранить водоохранную функцию, если введенный одновременно с новым ЛК новый ВК существенно сократил размеры водоохранных зон (по некоторым водным объектам - в десять раз) <1>. С сокращением водоохранных зон сократилась (а не сохранилась) и водоохранная функция лесов. В связи с этим неизбежно и сокращение лесов в водоохранных зонах, а также самих водных объектов.

--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". М.: Частное право, 2006. С. 245 - 260.

Пункт 3 статьи 1 ЛК обоснованно рассматривает российские леса как "легкие планеты" и "понимает" невозможность быстрого формирования полноценного леса. С ним взаимосвязаны пункты 4, 5 и 8 статьи 1 ЛК. Но что общего имеют с этими принципами многочисленные, зачастую тайные рубки древесины и ее неподдающийся никакому учету вывоз в различные страны? При этом некоторые высшие должностные лица РФ утверждают даже о якобы нерентабельности глубокой переработки древесины в РФ.

Что скрывается за содержанием пункта 7 статьи 1 ЛК, в котором говорится об участии общественности в защите лесов "в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах"? Если эти порядки и формы установят те, кто принимает решения о предоставлении лесов в пользование, то это будут либо нереализуемые (как правила подготовки общероссийского референдума), либо игнорируемые порядки и формы. Можно ли считать, что участие общественности в подготовке решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на леса, останется не только "принципом на бумаге", если мнение общественности и специалистов лесного хозяйства по некоторым важным лесным вопросам было проигнорировано при принятии главного такого решения - самого ЛК, в окончательной редакции не прошедшего даже государственную экологическую экспертизу? Во всяком случае, мнение общественности (местного населения) при предоставлении земельных участков до сих пор учитывалось редко.

Все это дает основания полагать, что положения статьи 1 ЛК (за исключением принципа платности лесопользования) не будут широко применяться на практике.

Комментарии и консультации юристов по ст 1 ЛК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 1 ЛК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.